בצל השינויים המתחוללים ביחסים האירופיים–ישראליים, והסלמת המדיניות שמפעילה ישראל בגדה המערבית וברצועת עזה, במיוחד השימוש בהתנחלות ככלי לערעור פתרון שתי המדינות, להסרת האפשרות המעשית להקמת מדינה פלסטינית עצמאית שבירתה ירושלים המזרחית, ולדחיפה לכיוון עקירה; אחת-עשרה מדינות אירופיות, ובראשן בריטניה וצרפת, לצד קנדה, נקטו צעדים הדוחפים לכיוון מהלכים המכוונים לסחר הקשור להתנחלויות הישראליות, בין באמצעות הטלת מגבלות לאומיות ובין באמצעות תמיכה בצעדים אירופיים דומים. 1
צעדים אלה מקבלים את משמעותם מכך שהם ננקטו בהקשר של מערכת יחסים כלכלית ופוליטית הדוקה בין אירופה לישראל; שכן האיחוד האירופי עודנו שותף הסחר הגדול ביותר של ישראל, ובשנת 2025 הוא החזיק בכ-31.7% מכלל הסחר שלה בסחורות, בעוד היקף חילופי הסחר בין שני הצדדים הגיע לכ-43.3 מיליארד אירו 2במשך שנים, הגישה האירופית התבססה על נוסחה כפולה המשלבת בין דחיית ההתנחלות והדבקות בפתרון שתי המדינות מצד אחד, לבין המשך היחסים המסחריים והפוליטיים הנרחבים עם ישראל מצד אחר.
מכאן, מסמך זה מבקש להשיב על שאלה מרכזית: באיזו מידה ההחלטה הבריטית משקפת שינוי ממשי במסלול היחסים האירופיים–ישראליים, או שמא אינה חורגת מעמדה סמלית בעלת השפעה מוגבלת, במיוחד נוכח עליית הימין בבריטניה ובאירופה? ומהן ההזדמנויות שהשינוי הזה מאפשר לירדן לבנות עליו?
מניעי ההחלטה הבריטית וההקשר הפוליטי
אפשר לקרוא את ההחלטה הבריטית כתוצאה של הצטברות פוליטית ומשפטית שקדמה לפרסומה, ולא רק כתגובה להתפתחות שטח בודדת. בריטניה מצאה את עצמה מול פער מתרחב בין שיחיה המוצהרים בדבר כיבוד המשפט הבינלאומי והדבקות בפתרון שתי המדינות, לבין המשך יחסיה עם ישראל בלי להפעיל כלים מעשיים ההולמים שיח זה. לפיכך, ההחלטה משקפת ניסיון לכייל מחדש פער זה ולהשיב מידה של עקביות ואמינות למדיניות הבריטית, אף שהדבר נותר בתוך גבולות ההבחנה בין ישראל להתנחלויות, ולא במסגרת בחינה מקיפה של היחסים עם ישראל.
מנקודת מבט זו, ההחלטה משקפת ניסיון בריטי לכייל מחדש את הפער הזה, ובה בעת להיענות ללחצים פנימיים גוברים, יותר משהיא מבטאת בחינה מקיפה של היחסים עם ישראל. כמו כן, ההחלטה נשענת על מסלול פוליטי שהחל לפני כשנה, והצטלב עם עמדות אחרות הקשורות להכרה במדינה הפלסטינית ולהבחנה בין ישראל לשטחים הכבושים. עם זאת, ערכה המעשי נותר קשור למהירות כניסתה לתוקף ולטיב הכלים שבהם תשתמש ממשלת בריטניה, שכן התמשכות ההליכים החקיקתיים והביצועיים עשויה לאפשר את ריקונה מתוכן או את הותרתה בגבולות המסר הפוליטי.
מבחינה פוליטית, החלטה זו באה במסגרת מסלול הדרגתי של כיול מחדש של העמדה הבריטית כלפי ישראל, שהחל בהכרה במדינה הפלסטינית בספטמבר 2025[3], ולאחר מכן עבר לרמה הקשורה יותר למציאות בשטח באמצעות איסור על מסחר עם ההתנחלויות. להחלטה קדמו לחצים גוברים בתוך מפלגת הלייבור ובפרלמנט, כאשר כ-140 חברי פרלמנט מן הלייבור דרשו לאסור את הסחר עם ההתנחלויות3, במקביל להמשך השפעת המלחמה על עזה על חישובי הבחירות של המפלגה, לאחר שעמדתה הקודמת עלתה לה באובדן מספר מושבים לטובת מועמדים התומכים בסוגיה הפלסטינית. בכך, ההחלטה באה בנקודת מפגש בין לחץ מפלגתי פנימי, שינוי במגמות דעת הקהל, וניסיון הממשלה לשמור על עקביות עמדתה לאחר ההכרה במדינה הפלסטינית.
ברמה האירופית, ההחלטה משקפת את פנייתן של בריטניה, צרפת, קנדה ומדינות אחרות לפעולה במסגרת קואליציה מוגבלת, לנוכח חוסר האפשרות להגיע לעמדה אחידה בתוך האיחוד האירופי באשר להטלת צעדים על ישראל. הדבר מעניק להחלטה משמעות פוליטית החורגת מן המסגרת הבריטית שלה, אך בה בעת חושף את גבולות השינוי האירופי; שכן הוא עדיין מבוסס על פעולות של קבוצת מדינות, ולא על בחינה קולקטיבית של היחסים עם ישראל.
כאן בדיוק נחלקת הערכת ההחלטה בין מי שרואה בה צעד סמלי שמטרתו להכיל את הלחצים, להשיב אמינות ולחזק אינטרסים אירופיים פנימיים, לבין מי שרואה בה צעד ראשון במסלול מצטבר שעשוי להטיל מגבלות הדרגתיות על היחסים עם ישראל.
ההחלטה הבריטית בין שתי נקודות המבט: צעד סמלי או תחילתו של שינוי?
ההחלטה כעמדה סמלית בעלת השפעה מוגבלת
נקודת המבט הראשונה יוצאת מן ההנחה שחשיבות ההחלטה הבריטית אינה תואמת את היקף תשומת הלב הפוליטית והתקשורתית שליוותה את הכרזתה; שכן היא מכוונת בעיקר לפעילויות מסחריות הקשורות להתנחלויות, המהוות חלק מוגבל ממכלול היחסים הכלכליים בין בריטניה לישראל. לפיכך, אין זה סביר שתגרור לחץ כלכלי מספיק כדי לדחוף את ממשלת ישראל לבחון מחדש את מדיניותה בגדה המערבית או לעצור את התרחבות ההתנחלויות ואת אלימות המתנחלים.
קריאה זו מתחזקת בשל ההפרדה שעליה מקפידה ממשלת בריטניה בין מיקוד בהתנחלויות לבין המשך היחסים עם ישראל; ההחלטה מדגישה את המשך שיתוף הפעולה עם ישראל בתוך גבולות 1967. בעוד שהבחנה זו מעניקה להחלטה בסיס משפטי הקשור לאי-חוקיות ההתנחלויות, היא מגבילה בה בעת את יכולתה להשפיע על ממשלת ישראל, הנוטלת על עצמה את הגנת מפעל ההתנחלות ומספקת את הכיסוי הפוליטי והביטחוני להתרחבותו.
כמו כן, פרק הזמן הדרוש לכניסת הצעדים לתוקף פותח פער בין ההכרזה ליישום, ועשוי להעניק לגורמים המיועדים זמן לארגן מחדש את פעילותם או לעקוף את המגבלות החדשות. כאן בולטים אתגרים הקשורים ליכולתה של ממשלת בריטניה לאמת את מקור המוצרים, ולעקוב אחר חברות ושירותים הקשורים להתנחלויות, לנוכח החפיפה בין כלכלת ההתנחלויות לכלכלה הישראלית.
מנקודת מבט זו, אפשר לראות בהחלטה תגובה מחושבת ללחצים פנימיים יותר מאשר שינוי ביחסים עם ישראל; שכן היא מאפשרת לממשלת בריטניה להשיב חלק מאמינותה בעיני דעת הקהל והזרמים המבקרים את מדיניותה, במיוחד עם התקרבות מועד הבחירות, בלי לשאת בעלות של בחינה מחדש של היחסים הפוליטיים, הכלכליים והביטחוניים הרחבים יותר. לפיכך, ערך ההחלטה נותר בגבולות המסר הפוליטי כל עוד לא יבוא בעקבותיה הרחבת הסנקציות, החמרת מנגנוני היישום, וקישור היחסים עם ישראל לצעדים ברורים לעצירת ההתנחלות והעקירה.
ההחלטה אינה מנותקת מעיצוב מחדש של התחרות המפלגתית בבריטניה, בצל נסיגת הדומיננטיות של שתי המפלגות המסורתיות ועלייתן של מפלגת הרפורמה ומפלגת הירוקים, לצד המשך נוכחותם של השמרנים והליברל-דמוקרטים. אף שמפלגת הירוקים אינה מתחרה כיום על הרכבת הממשלה, חשיבותה עבור מפלגת הלייבור נעוצה ביכולתה למשוך חלק מן הבסיס הפרוגרסיבי שלה, ובייחוד מצביעים צעירים ומבקרים של עמדת הממשלה כלפי המלחמה על עזה. סקר שהתמקד במצביעים שהצביעו בעבר ללייבור ולאחר מכן עברו למפלגות אחרות הראה כי 67% ממי שמתכוונים להצביע לירוקים ראו בעמדת הלייבור כלפי עזה גורם בשינוי נטייתם, בעוד 82% מהם סברו כי אימוץ עמדה נוקשה יותר כלפי ישראל ישפר את תפיסתם את המפלגה4. לפיכך, אפשר לקרוא את ההחלטה בחלקה כניסיון של הנהגת מפלגת הלייבור להשיב חלק מבסיסה האלקטורלי ולצמצם את מרחב התחרות שעמדתה הקודמת פתחה בפני מפלגת הירוקים, לצד מניעיה המשפטיים והפוליטיים האחרים.
אין פירוש הדבר שההחלטה התקבלה למטרות בחירות בלבד, אך היא מצביעה על כך ששינוי העמדה כלפי ישראל נעשה מסוגל להשיג תועלת פוליטית פנימית, לאחר שהמשך התמיכה הבלתי מותנית בה הפך למקור אפשרי להפסד אלקטורלי עבור מפלגת הלייבור.
ההחלטה כתקדים פוליטי שניתן לבנות עליו
מול הקריאה הממעיטה מחשיבות ההחלטה בשל מוגבלות השפעתה הכלכלית, זרם אחר סבור כי אין להעריך אותה על בסיס השינוי שהיא מחוללת בטיב הכלים המשמשים נגד מפעל ההתנחלות. בריטניה עברה מהסתפקות בגינוי ההתנחלות ובהזהרה מפני מגע כלכלי עמה להכרזה על איסור ישיר על מוצרי ההתנחלויות, ולמיקוד בחברות וביחידים המספקים שירותי בנייה, מימון ונדל״ן הקשורים להתרחבותן. הדבר מייצג מעבר מן העמדה הפוליטית המוצהרת לצעדים בעלי אופי משפטי וביצועי, גם אם יישומם זקוק לזמן.
חשיבות ההחלטה טמונה גם בעיגון ההפרדה בין ישראל בתוך גבולות 1967 לבין ההתנחלויות שהוקמו בשטחים הפלסטיניים הכבושים. הבחנה זו מעבירה את העמדה הבריטית מאי-הכרה בלגיטימיות של ההתנחלויות למניעת הפקת תועלת שלהן מן היחסים הכלכליים עם בריטניה. היא גם פותחת פתח להרחבת תחום האחריות כך שיכלול חברות ומוסדות התורמים למימון ההתנחלות או מספקים את השירותים הדרושים להמשך קיומה, במקום להגביל את הסנקציות למתנחלים המעורבים ישירות במעשי אלימות.
משמעות ההחלטה חורגת גם ממסגרתה הבריטית; שכן היא באה במסגרת מהלך שבו השתתפו צרפת וקנדה, וזכתה לתמיכת מדינות אירופיות אחרות שהודיעו על נכונותן לנקוט צעדים דומים. חזרה על צעד זה עשויה להפוך החלטות לאומיות נפרדות למגמה רחבה יותר המטילה מגבלות מצטברות על כלכלת ההתנחלויות, במיוחד לנוכח הקושי להגיע לעמדה אחידה בתוך האיחוד האירופי. בכך, כוחה של ההחלטה טמון ביכולתה להתפשט ולהפוך למודל שמדינות אחרות עשויות לאמץ.
התגובה הישראלית החריפה מחזקת קריאה זו; ישראל הגיבה בסגירת הקונסוליה הבריטית בירושלים5 ובנקיטת צעדים דיפלומטיים אחרים נגד לונדון. מכאן ניתן להסיק שהדאגה הישראלית אינה קשורה רק להפסדים הכלכליים הישירים, אלא לאפשרות שההחלטה תהווה תקדים פוליטי ומשפטי שירחיב את מעגל הסנקציות, יגביר את בידודו של מפעל ההתנחלות, ויעביר את ההתמודדות עמו מרמת הגינוי לרמת הטלת התוצאות.
לפיכך, זרם זה אינו רואה בהחלטה שינוי שלם ביחסים הבריטיים–ישראליים, אלא צעד ראשון במסגרת מסלול שהחל בהכרה במדינה הפלסטינית, עבר דרך סנקציות על כמה מתנחלים ושרים ישראלים, והגיע למיקוד בסחר ובשירותים הקשורים להתנחלויות. חשיבותו של מסלול זה נותרת קשורה ליכולתו להימשך, להתרחב ולהפוך למדיניות מוסדית שקשה לסגת ממנה עם חילופי ממשלות.
משמעויות ההחלטה והזדמנויות לבנות עליה מבחינת ירדן
להחלטה הבריטית חשיבות מיוחדת עבור ירדן, לא רק בשל השפעתה הכלכלית הישירה על ההתנחלויות, אלא מפני שהיא פותחת מרחב להצגה מחודשת של ההתנחלות והעקירה כמקור איום על הביטחון האזורי, ולא רק כהפרות המתרחשות בתוך השטחים הפלסטיניים הכבושים. התרחבות ההתנחלויות, פרויקט E1, ואלימות המתנחלים אינם מובילים רק לערעור פתרון שתי המדינות, אלא גם דוחפים ליצירת סביבה הדוחה את הפלסטינים, באופן המציב את ירדן בפני איום מתמשך הקשור לאפשרות שהעקירה תעבור ממסלול הדרגתי בתוך הגדה המערבית ללחץ דמוגרפי ופוליטי ישיר על גבולותיה ועל האינטרסים הלאומיים שלה.
מנקודת מוצא זו, העמדה הירדנית יכולה להתמודד עם ההחלטה כחלון פוליטי הניתן לפיתוח. ההחלטה במתכונתה הנוכחית אינה מספקת ערובה מספקת למניעת ההתנחלות או העקירה, אך היא שוברת את מצב הקיפאון שאפף את העמדות האירופיות, ומעבירה חלקית את ההתמודדות עם ההתנחלויות מרמת הגינוי לרמת הטלת המגבלות. האינטרס הירדני טמון בהרחבת מעבר זה ובהפיכתו למסלול אירופי סדור יותר, במקום שיישאר יוזמה מוגבלת הניתנת לנסיגה או לשיבוש.
מכאן, ירדן יכולה למסגר החלטה זו כתוצאה אפשרית של מסלול משולב המתחיל בהפקעת קרקעות ובהרחבת התנחלויות, עובר דרך ביתור הרצף הגאוגרפי והחלשת המוסדות הפלסטיניים, ומסתיים ביצירת תנאים הדוחפים את התושבים לעזוב. קישור זה מסייע להעביר את הסוגיה אל תחום האינטרסים האירופיים, באמצעות הבהרת השלכותיה האפשריות על יציבות ירדן והאזור, ועל האינטרסים הביטחוניים והפוליטיים של המדינות האירופיות עצמן.
ברמה הדיפלומטית, ירדן יכולה לבנות על קבוצת המדינות שנקטו עמדות מתקדמות יותר, ובראשן בריטניה וצרפת, במקום להמתין להתגבשות קונצנזוס בתוך האיחוד האירופי. עבודה עם קואליציה מוגבלת של מדינות הקרובות זו לזו בעמדותיהן מאפשרת לפתח צעדים שניתן להרחיבם בהמשך, ולהפעיל לחץ הדרגתי על המדינות המהססות. ירדן יכולה גם להשתמש ביחסיה הדו-צדדיים עם מדינות אלה כדי לדחוף להכללת ההתנחלות והעקירה כסעיף קבוע בדיאלוגים הפוליטיים, כך שהעיסוק בסוגיה לא יוגבל להצהרות המתפרסמות בעת מתקפות או בעת הכרזה על מיזמי התנחלות חדשים.
במקביל ללחץ על המדיניות הישראלית, ירדן יכולה לדחוף לאימוץ מסלול אירופי התומך בהישארות הפלסטינים על אדמתם, במיוחד באזורים החשופים ביותר להתנחלות ולעקירה. הדבר כולל מימון פרויקטים של תשתיות, דיור ושירותים בסיסיים, מתן תמיכה משפטית לקהילות המאוימות בפינוי ובהריסה, וחיזוק יכולת המוסדות הפלסטיניים להמשיך לספק שירותים. ההתמודדות עם העקירה מחייבת טיפול בכלים ההדרגתיים המקשים על הישארות הפלסטינים.
כמו כן, האפשרויות לעליית הימין ולשינוי ממשלות אירופיות מחייבות את ירדן להרחיב את מעגל קשריה מעבר לממשלות המכהנות. שימור העמדות הנוכחיות מחייב בניית קשרים עם פרלמנטים ומפלגות פוליטיות, לצד מכוני מחקר, איגודים מקצועיים, מוסדות זכויות אדם ואמצעי תקשורת. חשיבותו של מסלול זה טמונה בהפיכת דחיית ההתנחלות והעקירה לעמדה מוסדית וחברתית שאינה משתנה במלואה עם חילופי ממשלות או שינויי חישובים אלקטורליים.
לפיכך, ההזדמנות העומדת בפני ירדן טמונה בשימוש בהחלטה זו כפתח לעיצוב מסלול אירופי מצטבר המצמצם את המרחב בפני ההתנחלות והעקירה. הצלחת הדבר תלויה ביכולתה של ירדן לעבור מעמדת האזהרה לדיפלומטיה יזומה המגדירה את הצעדים הנדרשים, בונה בריתות ליישומם, וקושרת את המשך המדיניות הישראלית לתוצאות פוליטיות, כלכליות ומשפטיות ברורות. אף שמסלול זה לא יבטל לחלוטין את איום העקירה, הוא עשוי לתרום לצמצום האפשרויות להתרחשותה, לחיזוק עמידתם האיתנה של הפלסטינים, ולמניעת ההתייחסות אליה כאפשרות שניתן לכפות ללא השלכות אזוריות ובינלאומיות.